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更新时间：2024-01-10点击：410
■ 文 | 张洪平
据每日经济新闻21日报道，目前的职工基本养老保险基金累计结余近5万亿元，平均可满足17个月的支付。但在现收现付的养老金制度下，东北等部分省份已经出现了收不抵支的问题，即当年收入不够当年支出，如黑龙江省累计结余已欠账232亿元，而且因为东北的人口还在源源不断地流出，缺口可能会越来越大。
针对“一些地方结余较多，一些地方钱不够花”的局面，中国财政学会副会长、前财政部财政科学研究所所长贾康在2019年1月于北京召开的第十届中国经济前瞻论坛上建议，应尽快提升养老金统筹机制，用南方多年的滚存结余调到东北救燃眉之急。
一石激起千层浪，众多网友纷纷表示担忧，感觉“南钱北调”会有去无回，最终影响自己未来的养老金。
这种担忧不无道理，反映了民众对养老金体系的安全感有所欠缺。中国各地的经济发展程度差异巨大，虽然现在南方部分地区有结余，但生活成本高，未来维持退休人员所需要拨付的养老金也多。而且年轻人几十年后大概率会随着城镇化进程选择在就业地区养老，现在的人口流入地届时也会面临人口老龄化的问题，又有谁负责来补贴他们？
其实多年前已有专家提出类似建议，在行业内引起了激烈争议，最终因为遭遇较大阻力而未能真正推动。最大的问题是，如果只是单纯地搞平均主义，将会降低结余较多地区政府征收养老金的积极性，成了“吃大锅饭”“干好干坏一个样”，长期来看不利于养老保险体系的健康可持续运营。
养老保险实际并非“保险”而是一种“强制储蓄+转移支付”，其强制性更接近于“税”的概念。保险要保障的对象是孤立、不可预测的事件，如交通事故或疾病。但人活着就会变老，这是一种必然的自然现象。
所以养老保险不是保险，而是一种由政府帮助民众建立强制储蓄的行为，再辅以政府的转移支付体系，避免“饥一顿饱一顿”的现象，达到时间和空间维度上的收支平衡。所以下文在谈到养老保险时会用到“社保基金”“征收”“税率”等概念。
由于中国实行的是中央和地方分税制，中央公共财政的转移支付已经包含了抽肥补瘦平衡地区差距的功能，养老金全国统筹等于是在此基础上又实行一次再分配，其合理性、公平性必须经过充分论证，再分配程度要经过详细的分析和测算。例如，可以把人口流入流出作为测算因子，让人口流入地区按一定的公式补偿人口流出地区。
尽管过程不会一帆风顺，但社保全国统筹却是经济自由化的必然结果。人才是创造财富的社会资源，允许人才自由流动，与其他社会资源和自然资源重组为更高效的生产方式，这是生产率提高的必然要求。试想一个不允许马车夫转行成汽车司机的社会，怎么可能进步快呢？
人往高处走，人口必然流向就业机会更多、报酬更丰厚的行业和地区。而且人的聚集会产生网络效应与规模效应，大部分服务业需要人口密度达到一定程度才有效益，甚至有些行业必须在人口密度较高时才能发展。
从整个国家的角度看，如果人口集聚在东部发达地区所创造的总财富，要远远大于把人口“摊大饼”式地平均分布在960万平方公里国土上所创造的财富总量，那就没有必要追求地理意义上的平均，完全可以通过全国层面的税收体系调节人均收入，从而实现效率与公平的平衡。
所以人口流动是市场经济发展的必然结果，社保基金在地区之间的不平衡只是一种结果，是养老金体系落后于经济格局进化的表现。现行体系是“自收自支”的，地方政府把本地收上来的社保基金再发放给本地退休人群，强调“自给自足”。举个国防领域的例子，军人戍边的边疆多是人迹罕至的地区，要支付他们的开销，要么屯田，要么中央财政买单，前者会带来武装割据与分离倾向，所以尽管负担很重，但现代各国政府无一例外都选择了后者。类比一下就可以知道，让地方政府自收自支的养老金体系只是一种方便操作的方法，并不是一种必然。
在人口流动相对较少的过去，自收自支的养老金体系尚能正常运作，但其模式已经不能适应人口高度流动的现代社会，必须改革。
比如玉门，新中国第一座石油工业城市，孕育中国石油工业人才的摇篮，玉门油矿1953年被列入国家“一五”计划156个重点建设项目之一，1959年的原油产量占全国总产量的51%，撑起了新中国石油工业的半壁江山。
不过随着资源的枯竭，城市也逐渐沉寂，年轻人可以去追寻自己的生活，但老年人也有留下的权力。老年人口多，养老福利支出势必要由财政进行补贴和转移支付。非常遗憾的是这套制度现在并不健全，而且在征收社保基金时还出现了不公平的现象。
△ 数据来源：国家统计局，智研咨询整理
现行养老金征收体系是“以支定收”，即根据预测的养老金发放量制定征收比例。但因为征收手段无法做到“应收尽收”，而支出又是刚性的，所以只能对容易征收的群体，制定一个高于“正常”水平的高税率，客观上这部分群体的利益受到了损害。虽然现在社保基金征收暂缓由社保部门移交税务部门，但未来方向是确定的，即在保证养老金收支平衡的前提下，逐步降低名义税率，使合规单位减少缴纳额，以前不合规的单位逐渐纳入税务部门征收体系，按降低后的税率足额缴纳，最终实现所有单位和个人按按“正常”税率足额缴纳社保基金。
好消息是社保体系正在不断向好的方向改革。作为全国统筹的第一步，社保基金中央调剂制度已率先建立。2018年6月，国务院向外公布了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定从2018年7月1日起实施基金中央调剂制度。文件明确，地方上解比例从3%起步，采取人均定额的方式进行拨付，离退休人员多的省份将获得更多的调剂金。
改革要避免“大锅饭”的问题，国务院明确，省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任。有收支缺口的省份不要想可以“躺着伸手要钱”，中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老基金缺口由地方政府承担。
△ 各省份的养老保险抚养比
同时，该制度对于征缴也有制度上的激励，计算上解资金采用的上解工资基数和人数，不受各地实际征缴收入的影响，各地经过努力多征缴的基金，可以留在本省份使用，体现了对扩面征缴工作到位的地方的鼓励。
这种折中式的改革较好地平衡了短期的养老金缺口问题和长期的各地征缴积极性问题，不过我认为仍然只是一种权宜之计。随着未来国税地税合并后功能逐步健全，社保基金全国调剂比例应进一步提高，不能让基金成为地方政府的自留地。
因为社保基金的征缴与发放涉及一个人的一生，不仅是跨地域的，更是跨时间的。一个人有可能年轻时去了深圳，中年时到了上海，年老后又回到老家，每个人都有自己的人生，不应该被过去在哪个地方交社保的问题束缚住。哪怕地方政府的发放过程没有一丝贪腐与浪费，也是慷他人之慨，基金由中央政府跨区域调剂是必须的。
社保基金征缴的另一个大问题是民众的积极性问题。一方面是为满足消费需求，个人希望有更多的现金，另一方面是政府能否提供稳定可持续养老金体系的公信力问题。
强迫只能起短期作用，人总能想出对策，增强社保吸引力才是最有效和可持续的，最好的解决办法是做实个人养老金账户，“钱随人走”。真正体现养老金账户的保障作用，使社保基金实现长期的保值增值，既可以进行投资，也可以通过国有企业利润、资产的划转实现，这是全民所有制的题中应有之义。最终使老百姓没有逃避的动机，反倒有积极缴纳的动力，变“要我交”为“我要交”。
总结一下，养老金“南钱北调”看似是一种权宜之计，但其实代表了未来的方向。在人口流动相对较少的过去，自收自支的养老金体系尚能正常运作，但其模式已经不能适应人口高度流动的现代社会，必须改革。社保基金的征缴与发放涉及一个人的一生，不仅是跨地域的，更是跨时间的。由中央政府来进行全国范围的调剂，更能顺应经济的运行规律，使全社会的财富总量最大化，更好地实现效率与公平的平衡。每个人都有自己的人生，不应该被过去在哪个地方交社保的问题束缚住。
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